天气预报15天

气象法律、法规、规章颁布以后，对其条规内容如 何理解和解释，直接关系到法律、法规、规章的实施与 执行。从立法意义上讲，气象法的解释是对立法的补充 和完善，从执法意义上讲，气象法的解释是为客观准确 执法提供标准和依据。

　　第一，法的理解与争议。任何一部法律、法规、规 章都是由一定法的原理、原则、条规和法的语言文字组 成的，都存在一个对法的理解问题。即使法律规定的内 容比较具体，但由于社会生活语言的丰富性、地区语言 的差异性和人们语言能力的区别性，也会出现对法律的 不同理解。所谓对法的理解，是指非法定的国家权力机 关及其不同社会主体对法的规范条规意思的了解和掌 握。对法的理解情况比较复杂，有的可能从一般文字的 意义上进行理解，有的可能从生活习惯语言的意义上理 解，还有的可能选择对自己有利而对别人不利的意义上 进行理解，也有的可能有意曲解。法律已经成文，由于 不同社会主体对法的规定理解不同，在实施中难免产生 争议。对于同样一个条规在实施中存在多种理解，如果 得不到统一的理解，法的执行就难以深入进行。如在一九九六年九月一日，修改后的《中华人民共和国水污染 防治法》实施后，人民法院在审理渔业污损行政处罚案 件的行政诉讼中，几乎每案都有“渔业水体”的争论。有 的法院也以受损水体不是《水污染防治法》第六十条 (五)项所规定的“渔业水体”、不属渔政监督管理机构 管辖为由，撤销渔政机构做出的处罚决定，给渔业污损 行政执法工作带来了诸多疑问和困惑。这里就涉及到对 “渔业水体”理解问题，法律所规定的“渔业水体是指划 定的鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、回游通道和鱼 虾贝藻类的养殖场”。由于对“划定”和“非划定”存在 不同理解，直到行政争议进入司法仲裁程序也没有对渔 业污染受害人一个满意的结果。在具体的法的实践中，产 生对法的争议一般是围绕同一法律事实，对同一适用法 律条规具有两种以上理解，或对法律适用具有两条以上 有冲突或有差异的条规，由此构成了法律适用争议。

　　第二，法的适用争议原因。法律适用条规争议的原 因比较复杂，归纳起来主要有这样几点：(1)成文法面 临的共同问题。法律条规是用文字进行表述的，由于法 律规范文字的抽象性、概括性和原则性与法律事实的具 体性、丰富性和灵活性之间必然存在一定差距，当把法 律条规适用于具体的法律事实时，必然存在争议。这种 法律争议如何展开，这就是律师和法官存在的实际意义。 (2)立法争议在法的实施中继续。根据我国出台的一些 行政法律、法规，在立法时政府各部门间就有很大争议， 最后经过协调妥协，一些条规被写得比较难以执行，在 法的实施中如果适用这样的法律条款，必然展开争议，如 气象法对防雷管理制度的规定就是如此。(3)语言概念 理解的多样性。法律文字具有规范性和约定性的特征，而 实际的生活语言则具有多样性和丰富性的特点，由此就 产生了对文字理解的争议。(4)立法条规设置不够严谨。 立法尽管有非常严格的程序，有众多各方面的专家参与， 但个别立法条规设置不严谨的现象还是难以避免，在法 的适用时就可能出现争议。(5)因利益之争而有意曲解。 法的争议决非文字游戏，其背后最大的动力原因则是利 益和利害之争，即使法的规定十分明确，也难以避免有 对法律条规进行争议。如湖北随州市曾有一行政相对人 对“升空气球”与“庆典气球”的内涵进行争议，他认 为自己开展的是庆典气球业务而并非“升空气球”，因此 他的行为不属于升空气球法规的管理范围。对此争议随 州法院难以仲裁，最后由湖北省人大常委会进行法规解 释才了结这次争议。(6)法的稳定性负面效应。法具有 相对稳定性的特征，一部法律、法规、规章不可能任意 的立、废、改，但是法所规范的行为总在发展和变化。立 法的预见性总是有限的，不可能对尚未发生的事作出全 面的或者十分具体的预测。在法律有效期内发生新情况 的法律适用，也会产生这样或那样的争议。

　　第三，气象法的理解争议。随着《气象法》实施的 不断深入，对气象法的理解可能不断出现一些新的争议， 一般法律引起的争议原因也适用于气象法。由于对气象 法的理解不同可能引起争议的条规很多(每部法律都是 如此)，这里主要以举例方式对气象预报统一发布、防御 雷电灾害和地方气象事业的法律制度条规，可能因理解 不同而引起争议的情况进行辨析。

　　在气象预报发布方面，《气象法》规定：“各级气象 主管机构所属的气象台站应当按照职责向社会发布公众 气象预报和灾害性天气警报，并根据天气变化情况及时 补充或者订正。其他任何组织或者个人不得向社会发布 公众气象预报和灾害性天气警报。”实施这一法律制度， 涉及对本条规的一些重要概念的理解：(1)何谓“按照 职责”。根据气象主管机构所属台站的职责，每个台站都 有发布责任区域内天气预报的职责，责任区在客观上存 在重叠问题。按照职责规定省气象台可以发布全省天气预报，据此推理省气象台就可以分别发布地市区域、县 市区域的天气预报，地市气象台可以发布所属分县市区 域的天气预报，那么这种区域职责重叠在基层气象部门 就存在较大争议。有的下级台站甚至认为上级气象台站 违反了气象法“按照职责”发布的规定。实际上对“按 照职责”的理解争议直接涉及到上下级气象台站的利益 关系，在没有具体利益矛盾之前并不存在类似争议。 (2)如何理解“向社会发布”。一般而言“向社会发布” 有多种理解。一种是通过公共媒体向社会发布气象预报， 再一种是通过不同方式向社会泛主体提供气象预报，还 有一种是通过不同方式为特定的群体提供气象预报。对 第一种情况一般可以判断为“向社会发布”，但也有例外。 如《气象法》规定“国务院其他有关部门和省、自治区、 直辖市人民政府其他有关部门所属的气象台站，可以发 布供本系统使用的专项气象预报”，这里并没有限制他们 的发布手段，至少他们可以通过系统内媒体发布专项气 象预报;对第二种情况就可能出现理解上的争议，如公 路管理单位对司机在路边提供气象预报服务，公路管理 单位会认为他们不属于“发布”气象预报，而是属于提 供气象预报服务，他们使用的气象预报是由气象台站发 布的，因此不构成“非法发布”;第三种情况更为复杂， 如有的部门或单位或个人把自己作出的天气预报，通过 寄信方式、或在不同会议上散发的形式提供给特定的对 象。其方式是否可以称为“发布”，其对象是否可以称为 “社会”，实际上界定起来比较困难。现在对短信息气象服务和电话气象服务也比较难以进行界定。(3)何谓 “公众气象预报”。因为气象法规定只是公众气象预报实 行统一发布制度，而对非公众气象预报没有限制性规定， 显然没有理由说明专业专项气象预报也受统一发布制度 的限制。(4)何谓“灾害性天气”。《气象法》规定“气 象灾害，是指台风、暴雨(雪)、寒潮、大风(沙尘暴)、 低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成 的灾害。”这里只是“定性”指出了灾害性天气的现象， 并没有“量”的规定，一旦遇到具体“量”的争议，也 较难作出判断。以上对概念的理解不同，直接关系到 《气象法》规定的“非法向社会发布公众气象预报、灾害 性天气警报的”，“由有关气象主管机构按照权限责令改 正，给予警告，可以并处五万元以下的罚款”这一法律 制度和法律责任的实施。

　　在防御雷电灾害方面，《气象法》规定：“安装的雷 电灾害防护装置应当符合国务院气象主管机构规定的使 用要求。”对这一法律规定的理解要害在于“应当符合”、 “使用要求”，特别是对“使用要求”的理解。国家气象 主管机构可以根据这一规定提出许多“使用要求”，诸如 “技术规范要求”、“质量标准要求”、“设计审核要求”、 “施工监督要求”、“竣工验收要求”、“检测监督要求”等。 这些“要求”在实施中也会遇到“理解争议”：其一，有 的行政相对人可能会认为，《气象法》并没有规定具体 “使用要求”，气象主管机构提出的这些“使用要求”是 否存在“行政管理过度”的嫌疑。其二，《气象法》在法 律责任中规定“违反本法规定，安装不符合使用要求的 雷电灾害防护装置的，由有关气象主管机构责令改正，给 予警告。使用不符合使用要求的雷电灾害防护装置给他 人造成损失的，依法承担赔偿责任”。这里对不符合气象 主管机构“使用要求”的罚则，只限给予行政警告。对 于管理部门，有的可能认为处罚的力度不够，不符合 “使用要求”的行为难以纠正;对于行政相对人，有的可 能认为，不符合“使用要求”也无所谓，最多只是一个 行政警告。

　　根据我们对《气象法》关于防御雷电灾害法律规定 的理解：一是国家气象主管机构具有制定和组织实施防 御雷电灾害各种行政管理规定、规则和标准的权限;二 是防雷行政管理行政相对人具有遵守规则的基本义务或 选择性义务，规定侧重于对社会防雷行为的引导，而并 非硬性的强制;三是各级气象主管部门具有对违反防雷 规则者给予警告的权限，对进入市场主体的违反者给予 警告是一项非常重要的权力。警告可以采取公告或个别 方式进行，这足以使其达到纠正的目的。特别是公示方 式警告使其形象和诚信受到影响，他们就难以在市场竞 争中生存，由此不能认为《气象法》设定的防雷行政执 法权力不足;四是实施防雷技术资质和资格管理，可以 对获得资质和资格者进行公告，为其树立资信形象。在 市场竞争中获得资质和资格者必然与不具有相应资质和 资格者展开资信竞争，也会促使不符合“使用要求”者 被迫转变为遵守国家气象主管机构提出要求。因此，《气 象法》关于防御雷电灾害的制度是有效的、管用的，是 完全能够付之实施的。

　　在地方气象事业方面，《气象法》规定：“县级以上 人民政府应当加强对气象工作的领导和协调，将气象事 业纳入中央和地方同级国民经济和社会发展计划及财政 预算，以保障其充分发挥为社会公众、政府决策和经济 发展服务的功能”，“县级以上地方人民政府根据当地社 会经济发展的需要所建设的地方气象事业项目，其投资 主要由本级财政承担”。根据本条规定，地方政府具有两 项确定性责任(也可称义务)和一项选择性责任。两项 确定性责任：一是省、地、县三级政府应当将气象事业 发展纳入地方同级国民经济和社会发展计划;二是省、 地、县三级政府应当将气象事业经费纳入财政预算。一项选择性责任是省、地、县三级政府自行决定的地方气 象项目，其投资主要由本级财政承担。

　　地方气象事业的这一法律制度在实施过程中，有少 数地方政府领导的理解是：(1)《气象法》第三条二款之 规定“县级以上人民政府应当加强对气象工作的领导和 协调，将气象事业纳入中央和地方同级国民经济和社会 发展计划及财政预算”是原则性规定，是解决地方气象 事业投入的合法性问题。第三条第三款之规定才是对原 则性规定的具体展开，是解决地方气象事业投入的合理 性和适度性问题，并以此说明《气象法》之规定是非常 科学和准确的。(2)地方气象事业发展应当严格按照 《气象法》关于“县级以上地方人民政府根据当地社会经 济发展的需要所建设的地方气象事业项目，其投资主要 由本级财政承担”之规定实施。其一，地方气象事业应 当根据当地社会经济发展的需要而建设;其二，地方气 象事业建设投入主要由地方承担，次要部分应当争取由 中央或上级政府承担。少数地方政府领导的这种理解其 目的比较清楚，其一，否定了《气象法》对地方政府规 定的两项确定性责任;其二，运用《气象法》的选择性 法律责任，即选择建设地方气象事业项目，由地方承担 相应主要投入的责任，不选择就不存在其投入责任;其 三，选择建设地方气象事业项目，地方政府负责“主要 投入”，中央或上级政府还要负责“次要投入”。显然，其 理解不符合《气象法》的立法宗旨，也不符合全国绝大 多数地方政府建设和发展地方气象事业的事实。《气象 法》规定“气象事业是经济建设、国防建设、社会发展 和人民生活的基础性公益事业”，建设和发展公益性事业 是各级政府的职责和义务，如果以种种理由去推卸这种 责任，这样无疑是忘记了或者模糊了政府存在的本质和 意义。当然，对少数经济比较困难的地区，地方财政比 较困难，政府对地方气象事业投入确实有限的应当给予 理解。这是另外一个问题，切不可试图通过对《气象 法》不正确的解释来推卸相应的社会责任。